原标题:为在这一领域抗衡中国,美国急忙开出600亿美元支票美国总统特朗普十月签署了一项新法案 《更优利用投资引导开发法案》(Better Utilization of Inv


原标题:为在这一领域抗衡中国,美国急忙开出600亿美元支票

美国总统特朗普十月签署了一项新法案 《更优利用投资引导开发法案》(Better Utilization of Investments Leading to Development Act),创建了美国国际开发金融公司(United States International Development Finance Corporation,简称IDFC)这一新的外国援助机构,并授权该机构向有意在发展中国家做生意的公司提供600亿美元贷款、贷款担保和保险。

这意味着美国开始大规模扩大对外援助,为亚非拉欠发达国家的基础设施项目提供资金。

要知道,之前特朗普曾经严厉批评对外援助,不仅提议削减30亿美元的海外援助,还支持取消对海外私人投资公司提供的资金,更试图拆散美国国际开发署。

是什么令特朗普政府在对外援助方面的态度发生如此大的转变?

按照最初主导提案的议员泰德 约霍的说法,制衡中国的需求让特朗普改变了之前的态度。

文| 王亚宏 瞭望智库特约国际观察员

编辑| 蒲海燕 瞭望智库

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1

仅半年从纸上设想成为现实

美国众议院共和党籍议员泰德 约霍早在今年4月11日就在国会提出《更优利用投资引导开发法案》的草案,计划创立美国国际开发金融公司(IDFC)这一新机构,整合海外私人投资公司((Overseas Private Investment Corporation,简称OPIC))和其它美国对外金融组织,向发展中国家的能源、港口和水基建等基建项目提供资金。

5月9日,美众议院全院委员会审议了《更优利用投资引导开发法案》草案,接着又经过参议院审议修改,最终送上特朗普的案头被签署,成为法律。

大力推动《更优利用投资引导开发法案》的泰德 约霍是代表北佛罗里达州的众议员。

他于2012年11月首次当选议员,目前连任第三个任期,并担任众议院外交事务委员会亚太小组主席。

从之前在众议院的发言和工作记录看,约霍在财政方面持保守主义态度,标榜个人责任和企业自由,在不少看法上与特朗普契合。

约霍一直自称 专注于支持使美国强大的法案 ,在他看来《更优利用投资引导开发法》就属于此类法案。他在众议院讨论该法案后称这让 美国发展金融体系现代化方面又迈出了重要的一步,新法案将使我们的国家在全球舞台上更具竞争力,我们的外援资金的分配更有效率。

约霍直言:我改变了,我觉得他(特朗普)也改变了,这完全是因为中国。

美国国际开发金融公司从纸上设想到被批准设立,经历了大约半年时间。这样的效率对美国来说实属难能可贵,这也反映出美国急于应对的焦急心态。

2

中国倡议引起美国警觉

帮助推进发展中国家基础设施成为了中美竞争的新领域。

基础设施是全球竞争实力、经济繁荣及社会安定的基石。目前,每年在基础设施领域的投资需求约为2万亿美元,其中半数资金需求无法得到满足。到2030年,全球基础设施资金缺口将高达20万亿美元,这一问题在发展中国家尤为严重,这不仅影响到这些国家自身的经济发展,还将对其他国家的增长潜力产生负面影响。

中国的 一带一路 倡议正是针对一些发展中国家基建基金不足而提出的双赢战略,以基础设施建设启动发展中国家的发展进程。

中国自身经验表明,发展中国家要想实现经济社会发展,首先必须具备一定水平的基础设施条件。交通、电力、互联网等基础设施对于任何国家的经济社会发展都具有直接而且关键的意义。

而 一带一路 倡议的核心内容就是在中国与世界,特别是在中国与周边发展中国家之间建立起更好的基础设施互联互通网络。

到目前为止, 一带一路 倡议实施的重点项目大部分都是与基础设施建设相关的项目,还受到不少国家的欢迎。

这就引起了美国的警觉。

今年年初,美国国会下属美中经济与安全评估委员会举办题为 一带一路 五年来 的听证会,邀请来自战略和国际问题研究中心、对外关系委员会、新美国安全研究中心、全国亚洲研究局等机构的专家参会,着重关注 一带一路 建设对美国国家利益的影响。

2月和3月,美国国会参议院军事委员会、众议院军事委员会等机构又举办多场涉及 一带一路 的听证会。

美方专家普遍认为 一带一路 对美国的全球影响力构成一定威胁。

3

基础设施建设成为关注焦点

美国对 一带一路 倡议的担心主要集中在两个方面:

首先是担心中国以基础设施建设为先导,通过推进设施联通、贸易畅通、资金融通来加强紧密的经济合作,推进与相关国家的政治安全合作,加强政治沟通,打造 去美国化 的地区秩序;

其次担心中国推行 一带一路 ,最终实现民心相通,对现有的国际规则和规范造成冲击,对美国等西方国家的发展模式带来深层次挑战。

在这些担心中,基础设施援助是美国关注的焦点。

美国国会众议院外交事务委员会主席、共和党籍众议员罗伊斯称,包括中国在内的其他国家正在通过改变海外市场来推动本国的经济和政治利益,因此美国应该采取更多措施来支持国际经济发展。

去年12月,带有政府背景的美国海外私人投资公司(OPIC)与日本国际协力银行等机构签署协议,共同为地区国家提供基础设施融资等支持。OPIC的总裁雷▪沃什伯恩更直言中国的 一带一路 倡议改变了亚洲的政治经济版图。

其实,一直以来,美国不是不知道发展中国家的基础设施普遍不够成熟、经常管理不善、利用效率低下。

但是,由于发展中国家财政力量较弱,借款风险高,以往美国对海外基础设施建设项目的投资和贷款并不积极。

之所以现在态度发生转变,在对外基础设施领域发力,就是为了对抗中国,防止中国借此打造 去美国化 的地区秩序,利用输出基础设施建设来挖美国墙角,拉拢美国的盟友伙伴。

这样就有了《更优利用投资引导开发法》。

该法案包括至少两个重要主体:

在基础设施投资中要被整合的海外私人投资公司(OPIC);

新设计的机构美国国际开发金融公司(IDFC)。

分析这两个主体的经历和愿景,能对新法的应用前景有更直观的判断。

4

旧有对外援助法案面临升级

海外私人投资公司(OPIC)是美国按照1964年制定的对外援助法案,于1971年成立的公司,目的在于协助美国对发展中国家的私人投资。

OPIC是美国同时也是世界上首家海外投资保险机构,同时也是美国国际开发署的衍生机构。

法律明文规定该公司是 在美国国务院政策指导下的一个机构 ,其法定资本由国库拨款,一直是一个有效推行美国国际影响力的工具。

OPIC还是一个公司。作为法人,OPIC完全按照公司的体制和章程经营管理,是一个支持私人海外投资的联邦机构。

具有公、私两方面性质的OPIC为拓展海外项目的美国企业提供直接贷款,期限为3到15年,金额为10万美元至1000万美元。它与美国私营部门合作,帮助美国企业在新兴市场站稳脚跟,促进国内外的收入、就业和增长。OPIC鼓励私人资本的协同,并在此过程中推动美国的外交政策和国家安全目标。

OPIC帮助美国企业在全球160多个国家拓展业务。

不过,不少投资目的国对项目的一些附带条件颇有诟病。

所有OPIC项目都号称遵守高环境和社会标准,并尊重包括工人权利在内的人权。

这些高标准被强制执行,所有项目必须符合美国国会规定的保护环境、社会影响、健康和安全的要求,却并不考虑发展中国家的具体现实。

此外,OPIC的标准也被指虚伪。

本世纪初,地球之友和绿色和平组织就一起赢得了对OPIC的诉讼。当时,OPIC被指责为一些化石燃料项目提供资金,违反了环境政策法案。

同时,有限的预算资源,也使OPIC无法与欧洲和中国同行的能力相匹敌。

尽管该机构一直为美国政府赚钱,但特朗普去年已提议削减OPIC新项目资金。为了在国际领域 让美国再次伟大 ,有40多年历史的OPIC面临升级。

5

包容性 被越来越多地考虑

《更优利用投资引导开发法》中的另外一个重要主体就是美国国际开发金融公司(IDFC)。

IDFC其实就是海外私人投资公司(OPIC)的升级版。

针对之前所说OPIC的劣势,IDFC将获得关键的新能力 更加充裕的资金。

IDFC会具有股权投资能力,其负债上限将倍增至600亿美元。IDFC还能有更长周期的经营权。这些都会拓展IDFC在基础设施领域的对外投资能力,和与别国竞争的能力。

中国的 一带一路 倡议强调共同发展,《更优利用投资引导开发法》也将发展确定为IDFC的使命。

但是,法案中对发展的定义或者说范围却没有明确说明。这就给未来IDFC的运营留下了造作空间。

美国之前通过的《千年挑战法案》中曾将发展描述为 经济增长与减贫 ,在那之后 包容性 也被越来越多地加入到发展的范畴中,IDFC之后的任务也会围绕这些任务展开。

IDFC在执行发展任务时的工作方式将会改变。

之前美国与欠发达国家的经济合作以提供发展援助为主,而今后则会采取和中国更接近的方式。不仅支持发展援助,还支持发展融资,以贸易的形式加紧双边联系纽带,以巩固美国的影响力。同时新机构还会通过向海外商业企业借贷,来促进美国的利益。

而且,在美方看来,升级后的新机构必须在发展这一主要使命与有效融资之间找到平衡点。必须全力融合公共和私人部门的资金和能力,使用直接提供援助与私营部门融资相结合的方式,通过降低私营部门的风险来刺激有包容性的经济活动。

6

中国无须过度反应

无疑,美国的《更优利用投资引导开发法》将与中国形成正面竞争,但这一旨在巩固国际影响力的方案目前并没有得到国际社会的热烈呼应。

在特朗普频频挑起贸易争端的当口下,各国还没有精力协同美国在第三国通过投资开发基础设施而巩固影响力。

此外,美国加大海外影响力的举措,事实上也与欧洲复兴开发银行等机构存在竞争关系,这就限制了欧洲在这一问题上对美国的支持态度。

而需要基础设施投资的发展中国家往往采取实用主义姿态。各国不愿提前发声承担不确定性风险,以免提前影响到对其他项目资金的吸引力。

此外,不少国家在以往利用OPIC资金的过程中对附加条件并不满意,包括对海外项目有关劳工权利、环境影响和人权的明确规定。而新机构IDFC在这些方面的限定更加严格,这让不少国家心存疑虑,认为这会成为美国干涉内政的 后门 。

不过也不排除未来国际社会反应会很快改变的可能。

在结束对其潜在影响的评估后,各国会根据自身情况表态。需要基础设施的国家不大可能选边站队,而是会同时参与,以此争取更多的资金和更有利的条款。

这样一来,我国推进 一带一路 倡议的成本可能会提高,有些项目也可能会成为对标的筹码。

但是,对中国来说,完全不需过度反应,更没必要被美国的举动打乱节奏,陷入恶性竞争中。完全可以在以我为主的节奏下从以下三方面来应对:

1、在文本上深入研究《更优利用投资引导开发法》条款,找出与 一带一路 倡议的契合点和冲突点,进而借鉴经验教训。

在实践中可以跟踪研究IDFC或其前身OPIC在发展中国家进行的基础设施投资建设的个案,从而深入了解其工作流程。这样在推进 一带一路 倡议时可以做到知己知彼,在项目推进中也可以更有针对性。

如美国对外发展融资的重点项目之一是发展非洲能源项目,使非洲大陆电力用户数量翻番。美国的非洲能源计划目的是帮助非洲国家开发更广泛的能源资源,包括发展石油和天然气、地热、水电、风能、太阳能和生物能,同时还建设发电和输电基础设施。这一计划规模宏大,但从奥巴马时代持续至今,成果并不显著。其中项目执行不力、与投资目的国配合艰涩等问题值得引以为戒。

对于《更优利用投资引导开发法》有利于项目执行的规定,尤其是新机构IDFC关于合规的要求,也值得借鉴。这种不断补充完善的过程,不但会让 一带一路 倡议更有竞争力,也会让《更优利用投资引导开发法案》的吸引力不再明显。

2、加大宣扬 一带一路 倡议中开放性发展、包容性发展的框架,突出这是为了打造人类命运共同体,在此框架下可以融合IDFC的项目。

明确 一带一路 倡议并不是对抗性的,与任何的美国政策之间并不存在竞争关系; 一带一路 倡议不是要挑战或者取代现有的经济秩序,也不是转移过剩产能; 一带一路 倡议有着高度的包容性,所有国家都可以参与,参与其中的国家都能平等切实受益,美国企业同样可以参与并为之并提供 有价值的设备、技术和服务 。

中国也可以与IDFC在第三国展开合作。

此外,还可以突出 一带一路 倡议的经济属性,既不是输出中国的意识形态和发展模式,也不附带任何硬性指标和条件,以凸显《更优利用投资引导开发法》中强制执行标准的缺陷。

3、利用先发优势切实推进 一带一路 相关建设,打造成功样板,增强项目吸引力。

和美国近来才决定增强对发展中国家基础设施投资相比,中国的优势在于先发和中国在基础设施方面丰富的工程经验。

在过去几年里, 一带一路 倡议已经有了良好的开端。美国这一纸法案通过前, 一带一路 倡议已经规划了很多现实项目。落实好这些项目,给项目所在国带来双赢的切实利益,自然会增大 一带一路 的吸引力,不惧任何制衡。

总监制:王磊

监制:夏宇

责编:戴丽丽 李逸博

编务:黄俊峰

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